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典型案例    Typical Case
广州市国土规划一体化工程项目——以顶层设计为引领,业务深度融合的信息化实践路径

广州市先于国家机构改革之前,于2015 年初成立了广州市国土资源规划委员会(现“广州市规划和自然资源局”)。将原市国土资源和房屋管理局的土地和矿产资源管理职责、市规划局的全部职责整合后,划入国规委。在机构整合的过程中,为应对业务体系复杂、技术要求高、数据资源广、应用程度深等现状要求,全委借助信息化手段,开展了面向广州市国土与规划一体化工程的一系列项目。

实施过程首先以顶层设计为引领,以业务整合为基石,为信息化建设提出基础框架和总体指导,制定建设路标规划;进而根据信息化顶层规划路径,开展全委一体化信息平台建设,实现国土与规划业务全贯通、数据资源大整合、管控落实更高效。从而更好地落实机构改革背景下行政审批制度改革等相关要求,提升公共服务能力和服务水平。


背景

国土、规划两大职能部门的合并,使得机构规模变得更加庞大,管理机制更加复杂,业务体系更加错综复杂,原两局信息化架构和信息系统已经不能适应机构改革的需要。而且,政务体质改革日渐深化,国土与规划领域改革向着流程精简化、管理精细化、决策科学化、政策响应敏捷等方向快速推进。这些变革,都要求国土与规划信息化建设有更大的格局、更新的思路、更加全面的突破,按照机构重组后的职能重新调整、重新设计,提升其完备性、适应性、先进性和稳定性,支撑未来五年甚至更长时期的信息化发展需要。

在以上背景下,广州市国土资源规划委员会于2015 年逐步启动开展了全委信息化顶层设计研究,依据信息化设计路径,开展国土与规划一体化平台建设,打造全委流程贯穿、高效协作的多用户多层次应用体系,并从办理、监管、决策、对外服务、资源管理的需求出发,提升应用服务能力;同时,对国土、规划长期积累的数据进行整合迁移,形成分类清晰、标准规范,相互关联的成果数据,配合信息化平台的运行上线。


需求

在广州市国土规划委成立之初,国土、规划两大职能过去分属不同部门,整体信息化建设水平不一,在业务覆盖、数据支撑、技术体系、应用系统等方面存在着各类问题,信息化面临着如下建设难点:

业务体系需贯通:机构重组后,委内业务孤岛现象严重,必须尽快梳理国土与规划的全局业务体系、划分事权、打通业务事项之间的关系、开展业务标准化以及优化业务流程等工作,深度融合规划、土地、矿产、测绘、海洋等业务,形成一套完整的业务流程体系,以快速响应机构改革、空间规划体系改革、放管服改革、审批制度改革等要求。

数据体系需整合:机构重组后,全委继承了原国土资源和房屋管理局、规划局的大量数据成果,种类繁多、形式各异。如何充分利用这些数据,发挥数据的资产性作用,需要对数据进行梳理整合,实现统一坐标系、统一标准规范、统一数据存储、统一数据服务等;同时需要理清数据脉络、贯通数据挖掘链路、完善数据治理配套机制保障。

技术架构需统一:原部门信息化成果存在大量的技术路线各异、功能重复、相互独立的应用系统,割裂了业务的连续性,形成很多“信息孤岛”,且技术架构已经落后于主流技术。机构重组后,需建立全委层面统一的技术框架。

应用系统需强化业务协同:全委成立之初已有40 多个应用系统,业务办理系统面临各自独立、分散、缺失、复用度低等问题,机构重组后,需要基于企业级SOA 架构,快速搭建新业务,使业务人员集中在同一个应用平台中审批,应对多级多部门统筹管理、分工实施、求同存异的业务协同模式,提升审批效率和服务质量。


解决方案

为应对机构重组后的信息化建设,广州市国土资源规划委,首先采用自顶向下与自底向上相结合的方式进行信息化顶层设计,从宏观、中观、微观层次形成一整套完整的研究成果,在实现职能转变的同时,明确清晰信息化建设策略。其次,依据顶层设计研究成果,开展国土与规划一体化应用平台建设,为国土、规划、矿产、测绘、综合政务管理提供统一贯穿各层级各部门的信息化支撑。

最后采用数据迁移方式对历史数据进行整合利用,通过数据整合真正实现了国土与规划的一体化。

具体解决思路包括:

1.业务资产标准化

(1)以业务流程再造为核心,形成国土与规划业务一体化业务资产

在业务分析上,采用信息资源规划(IRP)、组件化业务建模(CBM)、业务流程管理(BPM)、服务建模(SOMA)等方法,从信息资源、业务体系、业务流程、服务资产等层面进行规划和分层设计,对国土、规划业务进行深度分析,根据国土与规划合并后的职能、组织架构和管理要求,设计国土与规划一体化的业务模型,以“放管服”改革目标为中心提出业务流程再造的建议。这些成果以可视化模型作为载体,形成了标准化、可持续调整的业务资产,可敏捷应对业务调整,确保IT 与业务对齐。

对覆盖土地、规划业务的每一类事项进行详细分析,形成业务标准化手册,规范申报材料、办理流程、审批依据、审查要点、监管规则以及内容、办理表单及其输入字段的内容和格式、打印表单和图纸的样式等。并在此基础上,按照“减、放、并、转、调”的优化理念,对业务流程进行整合优化。

业务关系成果图_画板-1.jpg

业务关系图成果

(2)以信息化作为抓手,提出IT 规划目标和路径

以面向职能、面向信息、面向用户为核心,在国土与规划业务一体化模型基础上,采用企业总体架构方法(EA,Enterprise Architect)对信息化进行顶层设计,提出IT 的总体愿景和目标,研究形成“一个框架、八大体系”。即国土与规划信息化总体框架及标准体系、业务体系、数据体系、应用体系、技术体系、基础设施体系、安全体系、管理体系。

(3)以信息化具体项目为落脚点,深化后续工作计划

以急用先行、重用先行为原则,在充分复用原有信息化成果的基础上,制订一系列信息化项目的工作计划,保障国土与规划一体化平台、多规合一、不动产登记等重点项目可“按图索骥”,并有序通过国土规划监测、评价、数据开放等项目实现信息化的纵深发展和应用创新。

2.数据整合集成化

整合基础地理、调查评价、规划编制、业务管理、监督监管、多规合一和各类专项7 大类数据,建立一套国土与规划数据资源目录,实现了国土和规划数据之间的集中统一共享互通。建立统一的国土与规划数据仓库,理清数据脉络地图,贯通数据库价值挖掘链路,完善数据治理配套机制保障。通过数据画像、数据管理以及数据服务三步开展数据整合。其中,数据画像在于理清数据关系、建立数据体系,形成数据资源目录,数据管理对数据的标准化、存储方式、建库方式以及更新管理机制等进行设计,数据服务主要以对内和对外使用的角度进行服务分析。

数据资源融合框架_画板 1.jpg

数据据资源融合框架

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国土与规划数据资源专题目录

3.平台应用一体化

以SOA 的松耦合架构和ESB 无缝集成能力为核心,搭建企业级基础框架平台,提供高稳定可靠、高性能响应、系统松耦合集成的架构支撑能力。通过统一安全中心,实现4A 级应用安全防护,支持 “三权分立”的安全管理模式。引入“管理域”的概念将管理层级与机构层级解耦,支持“分层分级”管理模式,实现各个组织和部门可以拥有独立的管理员,各自管理所辖范围内的所有系统资源且互不影响。采用集群方式部署项目成果,保障运行服务器在出现故障时,可以自动切换到其它服务器,实现系统持续平稳运行。

业务应用以项目为核心,通过统一项目编号、各阶段图形关联和证照回溯等多种技术手段,建立项目各环节关系,支撑国土与规划深度融合贯通,打通政务与业务之间、部门与部门信息共享渠道,建立成果资料库,实现全流程成果资料串联、共享。加入防控规则,建立防控体系,全面梳理业务办理过程中的廉政风险防控规则六十余项,按照提醒、强制、锁定进行分类,并明确每个风险点的检测范围,将廉政风险融入业务审批,做到精准检测、智能防控,实现一体化的廉政风险防控。

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国土与规划业务图文一体化

国土与规划业务审批廉政监管_画板 1.jpg

国土与规划业务审批廉政监管

4.移动办公智能化

探索移动化管理模式,逐步实现移动政务处理、移动业务审批、移动事项督办、移动图形应用等功能。提供移动信息主动推送服务,方便管理者及时了解项目进展、局内工作动态、随时调阅资料、获取最新的业务成果,为审批、管理、汇报、监管提供有效的信息化助力手段。

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移动办公系统

5.数据迁移工艺化

数据迁移的实现可以分为三个阶段:数据迁移前的分析准备、数据迁移的实施和数据迁移后的校验。

(1)分析准备阶段

重点在于分析迁移数据库数据与目标数据库结构,确认新、老两个系统的数据表对应关系及表字段对应关系。以“求同存异”为原则,即分析原库与目标库相同的部分,此部分可直接转换后导入目标库;目标库不兼容的部分,此部分需要重点分析目标库与原库所存在的差异,设计可行的方案进行目标系统的兼容性改造。

数据迁移工艺图解_画板 1.jpg

数据迁移工艺图解

(2)迁移实施阶段

主要是通过试迁移方式,确保数据的完整性、数据的质量以及数据的展示方式,而不仅仅是从数据库层面做简单关联查询。试迁移后还需通过逻辑组装对业务数据进行验证查询。同时,建立各类数据之间的关联关系,构建业务数据的全生命周期管理。

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数据抽取写入模型图

(3)校验阶段

通过质量检查工具或编写校验程序进行。同时试运行新系统校验迁移数据,检查数据的准确性,形成数据迁移校验报告。数据校验工作需经过实施主体方、迁移实施方、监理单位三方层层把关完成。

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数据校验步骤图


成效

通过信息化顶层设计研究,形成了“一个框架、八个体系”成果,在内容完整、可持续改进的、操作性强的国土与规划信息化体系下,建设了国土与规划一体化平台。该平台是“以政务为核心的统一调度、以流程为核心的业务协作、以数据为核心的决策支持、以应用为支撑的智慧服务”综合级“航母”平台,推进了国土、规划全面融合,并明确管理业务与信息化建设内容的关联,使信息化贯穿于从调查评价、日常管理、监测监管、政策研究到社会服务的国土与规划业务全过程。实现了政务管理有序衔接,业务管理有效融合、监督监管有据可依。

平台于2018 年2 月19 日上线,整合了基础地理、调查评价、规划、业务办理、监督监管、部门共享和新数据7 大类数据,建立了一套完整的国土与规划数据资源目录,已迁移数据3TB( 含材料数据)。截止目前平台已运行一年,累计办件量约30 万件,用户数达6500 多人。伴随着2018 年12 月25 日广州市规划和自然资源局的正式挂牌,3 日内,全系统正式切换新组织机构、调整文书编号、电子签章,进行快速敏捷应对,同时平台将持续服务更多的用户,扩展更多的业务。

(1)集中统一共享、分层分级管理。根据管理职能,市级、区级、街镇级等不同层级的用户管辖不同的行政区划范围,每一级用户拥有对应的空间数据的权限,并实现了4A 级安全应用管理。

(2)实现项目全生命周期管理。以项目为核心,按照阶段业务事项划分进行全过程关联,建立国土与规划业务审批、空间资源、事项督办、廉政防控、公共服务等各类数据之间的关联,确保实现用地全生命周期管理和项目一棵树管理的目标。

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项目全生命周期

(3)以审批系统为枢纽,实现互联互通内外部系统。通过任务调度方式,实现政务案卷、业务案卷、督办案卷的协同共享;市、区、镇街,以及外部应用的信息贯通。

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全层级贯通

(4)全过程带图审批,指标一键检测,规划底线管控,符合政府层级管理的会办模式,让合并后的机构运转更加和谐、规范。

(5)智能防控,建立不同规则和管控模型,通过指标一键监测智能报警,自动触发廉政风险防控,实现风险监控、处理、定性、技术复核和督查。

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风险问题定性

(6)挖掘数据辅助决策,宏观视角对国土规划的土地资源进行监测,例如对存量用地、批而未供、供而未用、建设用地进行动态监测。

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监测中心

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